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  • 澳門如何參與大灣區建設?

    徐奇淵 原創 | 2019-02-26 22:03 | 收藏 | 投票 編輯推薦
    關鍵字:粵港澳大灣區 

      澳門在融入大灣區建設的過程中,仍要立足于本澳的人才優勢,采取兩方面措施。一方面,要充分融入灣區的整體產業生態圈,將大灣區的金融業、制造業優勢,以及消費市場優勢轉化為澳門的腹地優勢,在此基礎上吸引、激發科創人才的創業熱情。另一方面,澳門政府可采取一條龍的人才、產業政策,從學校的專業設置、學習課程、獎學金補貼、留學進修方向、就業、創業、產業政策各個環節出發,為澳門未來的新興產業儲備人才、培育產業生長環境。而且,這個過程絕對不是短短的兩年年,要長期堅持做下去。從中央層面、大灣區整合的層面來看,這也不只是一、兩項短期的優惠政策可以實現的效果,需要從長期安排的角度進行考慮。

      近期,《粵港澳大灣區規劃》即將正式發布。大灣區即將迎來高速融合發展的新時期。2018年末,習近平主席會見崔世安特首時也指出,澳門應“在融入國家發展大局中拓展發展空間、培育發展新動能,以新的發展成果迎接澳門回歸祖國20周年”。

      從澳門的角度來看,要充分融入到國家發展大局中,至少有以下兩個抓手。一方面,發揮澳門一個中心、一個平臺的定位優勢,在中國對外經濟、文化交流中發揮重要作用。另一方面,積極參與大灣區建設,提升粵港澳的一體化程度。上述兩方面的共同出發點,都是在一國兩制的框架下,發揮澳門所長、服務國家所需,同時培育澳門自身發展的新動能、新空間。

      但是目前,澳門在融入大灣區的建設和國家發展大局中,還存在一些挑戰。

      其一,基礎設施的技術標準尚未與內地完全對接,某些領域的基建水平甚至還落后于內地;

      其二,澳門的行政程序受到立法體系的制約,而且立法體系的效率仍有待提高,這不但阻礙了澳門融入灣區,還對自身發展形成了制約;

      其三,大灣區的各城市、各地區、各項業務條線之間的政策協調機制,過于復雜且效率不高,尤其是澳門作為一個小政府,在其中疲于應付;

      其四,雖然本澳有不少科創人才、且政府鼓勵新興產業發展,但是由于澳門的博彩一業獨大,科創人才和新興產業難以在澳門找到賴以生存的產業鏈生態環境,繼而也難以同灣區的發展大局相呼應;

      基于此,課題組在澳門進行了深入調研。我們認為,澳門可從以下領域進行對接,推動大灣區的建設,進而培育澳門發展的新動能、新空間。

      一、統一基建標準,推動基建互聯互通,同時提升基礎設施建設水平

      澳門的定位是一個中心、一個平臺,即世界旅游休閑中心、中國與葡語國家商貿合作服務平臺。同時,澳門也是粵港澳大灣區的基點之一。但是目前,澳門的基建水平在某些領域仍然存在短板,而且基建標準與內地不一致,這些都對澳門的上述定位、發展方向,形成了相當的制約。

      具體來看,調研過程中我們了解到:澳門軌道交通發展慢,建設工期長,與內地標準不一致,無法實現無縫對接,基建的互聯互通仍然存在問題。其次,島內交通規劃也存在一些問題,難以適應世界旅游休閑中心對游客的實際承載能力。再次,澳門移動通訊和互聯網寬帶容量十分有限,某些技術標準甚至低于內陸省會城市。

      基于此,我們的建議是:第一,增加澳門寬帶容量,降低資費標準,提供公共場所Wi-Fi覆蓋率。第二,優化公路、軌道交通網絡布局,推動多種運輸方式的銜接和一體化。加強與周邊機場的聯航能力。第三,盡快打通港珠澳大橋的運力,研究辦法有序增加大灣區通用車牌數量,避免交通基建資源的閑置和浪費。第四,在南深(南寧-深圳)高鐵增設澳門站,將澳門納入到全國高鐵網。

      不過,雖然澳門政府財力雄厚,但是由于其行政、立法程序約束,由澳門出資修建相關的高鐵線將耗費漫長時間。一個典型的例子就是,9公里的澳門輕軌,幾乎用了10年時間修建。因此建議,參照粵澳基金的模式,由澳門出資在內地設立長期投資基金,并承諾給予澳門政府特定的年化收益率。然后,將該筆資金交由中資企業負責建設澳門段高鐵線路,在建成后將該段高鐵交給中資企業運營。中企憑借運營收益的現金流償付其年收益。

      二、改善立法體系效率,變通解決障礙,提升行政效率,促進與內地對接

      與內地的行政程序不同,如果澳門特區政府要推動一項政策出臺,其前提是要先制定、通過相關的法律。而且在《澳門基本法》框架下,法律文本先出葡文版,然后翻譯成中文。而在澳門融入粵港澳大灣區、融入國家發展大局的背景下,澳門政府面臨轉型的壓力,從原來的小政府,轉向適度有為的政府定位。在這種情況下,更多的政策出臺,也增加了立法體系運轉的壓力。而回歸至今,澳門的立法工作流程仍然相當漫長。這雖然有其合理性,但越來越難以適應澳門融入區域、融入國家發展的現實要求。

      一種解決方案是,增加對立法會和相關部門的預算投入、增加工作人手。但是,立法過程中的一些障礙和問題,并不是工作量的問題,而是理念問題、或者部門協調的困難。例如,澳門建立征信體系的過程中,就受到了對個人隱私保護問題的質疑,而這對澳門金融市場的發展則形成了障礙。再如,澳門居民享受醫療服務是免費的,但是如果到廣東養老、醫療,則不享受免費,其中現有的財政支付體系也是障礙之一。這也對大灣區的跨境醫療、養老,甚至人員流動形成了制約。

      要解決上述問題,提升行政效率,還需要有變通的解決方法。在此過程中,可以充分發揮澳門行業協會、社會團體等自律組織的作用,突破立法方面不必要的制約。例如,征信系統的建設方面,金融機構或其行業協會,可以非官方的身份,先行推動行業內的征信體系共建、共享。再如,跨境醫療服務方面,可以由澳門本地醫院到內地開設分部,來進行對接和協調。

      三、以重大項目為切入點,有效統籌大灣區的跨區協調機制

      當前,大灣區的內部協調機制,涉及各城市、各地區、各業務條線等不同維度,協調機制過于復雜。從澳門角度來看,其參與的協調機制包括四層,分別是:與珠海、中山、廣州、深圳4市建立的年度合作機制;與香港的高層合作機制;與廣東省政府的協調機制;與中央政府相關部門的聯絡和協調機制。同時,還有填海、飛灰處置、危險廢棄物處置等的跨區協調問題。

      目前,澳門特區政府已經設立了27個專職小組,專門對接上述各種協調機制。尤其是澳門作為一個小政府,政府部門設置較少,因此往往會出現一個部門要負責對接多個協調機制的情況。

      同時,目前的協調機制雖然數量較多,但是效率不高。例如,澳門就廢舊汽車處理與廣東省進行協調,已經推動了10年才在2018年得以實現。再以填海項目為例,珠海、中山、江門分別與澳門就選址等細節進行協調,之后上述三地分別向廣東省匯報,然后廣東省再與澳門特區進行協調。僅此一項,澳門就需要在2個層面,與4個主體進行對接和協商。再者,以橫琴的合作為例,澳門對其定位是支持本澳發展的后花園,而珠海則將其作為新的增長點。兩地出發點不同,協調過程中也必然多有障礙。

      基于此,我們的建議是:第一,在涉及到整體利益的時候,需要中央加強整體利益的統籌協調。第二,各城市和地區,也要著眼長遠,做到局部讓利、整體互利,短期讓利,長遠共利。第三,可以通過重大項目作為切入點,由中央進行統籌協調,例如填海、環保等關鍵項目。

      四、澳門要充分利用灣區的產業生態圈,發展澳門的科創產業

      澳門已經嘗試鼓勵一些新興產業的發展,如文化創意產業、中醫藥產業、海洋高新技術產業、環保產業、電子商貿新產業等等。不過這些產業的發展均遇到各種問題,距離多元化、新動能的目標差距還甚遠。

      這些新興產業的發展之所以遇到障礙和瓶頸,并非人才因素、資金因素的制約。實際上,澳門青年創業人才儲備、資金支撐相當充足。目前,澳門每年約有60人進入國際一流大學深造,僅在美國硅谷就有數百名澳門青年在從事技術工作。此外,澳門的大學還擁有4間重點實驗室(分別為澳門大學的中醫藥實驗室、集成電路實驗室、物聯網實驗室,澳門科技大學的月球科學實驗室),在多個科技領域多有見樹。事實上,真正制約澳門科創、新興產業發展的,是缺乏其生存的產業鏈生態圈。

      由于澳門的博彩業一業獨大,1999年,博彩業占澳門GDP的30%,2017年則超過了49%,其中有多個年份的占比甚至達到63%。如果加上博彩相關的酒店、餐飲、購物等,則博彩業對澳門經濟更為至關重要。在這樣的情況下,即使有新的技術發明,科創人才和新興產業也難以在澳門找到賴以生存的產業鏈生態環境,繼而也難以同灣區的發展大局相呼應。

      如前所述,澳門政策出臺的前提之一,就是要通過立法程序。而在立法過程中,一項政策對于本澳居民就業、福利的影響,往往是重要的考慮因素,這也是諸多政策備受質疑、招致立法程序障礙的重要原因。

      因此澳門在融入大灣區建設的過程中,仍要立足于本澳的人才優勢,采取兩方面措施。一方面,要充分融入灣區的整體產業生態圈,將大灣區的金融業、制造業優勢,以及消費市場優勢轉化為澳門的腹地優勢,在此基礎上吸引、激發科創人才的創業熱情。另一方面,澳門政府可采取一條龍的人才、產業政策,從學校的專業設置、學習課程、獎學金補貼、留學進修方向、就業、創業、產業政策各個環節出發,為澳門未來的新興產業儲備人才、培育產業生長環境。而且,這個過程絕對不是短短的兩年年,要長期堅持做下去。從中央層面、大灣區整合的層面來看,這也不只是一、兩項短期的優惠政策可以實現的效果,需要從長期安排的角度進行考慮。

      文末,順帶回答友人的兩個問題:

      問題1:既已說澳門博彩業一業獨大,則保留其優勢產業并做大做強它?

      回答:博彩一業獨大,產生了一些社會問題,另外是經濟容易受到外部沖擊。最后,澳門有六張賭牌,大部分被美資企業控制,本地兩大賭王年事已高,政治上的一些影響不容忽視。所以在一些導向性的措辭中可以看到,澳門要經濟適度多元化,培育新動能。

      另外,博彩一業獨大,和國家大的發展戰略缺乏關聯性。而中央政府也希望,澳門能夠“融入國家發展大局”,從這個角度來看,也需要培育博彩以外的、符合一個中心和一個平臺定位的新興產業。

      問題2:至于青創、科創等新興產業可以不一定全部在本地發展,可以融入深圳,基礎設施交通暢通了,澳門人才往返也很方便——這樣不可以么?

      回答:請注意文中的分析。即,澳門政策出臺的前提之一,就是要通過立法程序。而在立法過程中,一項政策對于本澳居民就業、福利的影響,往往是重要的考慮因素,這也是諸多政策備受質疑、招致立法程序障礙的重要原因。要想順利推動合作,一定要顧及彼此、凝聚共識 。

      (說明::調研過程中,筆者和調研團隊訪問了澳門城市大學、澳門特區財政司、中銀澳門、工銀澳門、澳門國際銀行、澳門特區政策研究和區域發展局(原澳門特區政策研究室)。本文分析得益于和上述機構專業人士進行的交流,在此表示感謝,但是文責自負。

    個人簡介
    經濟學博士,供職于中國社科院世界經濟與政治研究所國際金融研究中心。
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